学習院大学経済学部 規制改革会議福祉・保育・介護TF専門委員 鈴木 亘 保育改革の経済学 学習院大学経済学部 規制改革会議福祉・保育・介護TF専門委員 鈴木　亘

現状の保育制度が抱える問題点 待機児童、潜在的待機児童の問題 それに伴う、男女共同参画の遅れ、少子化の進行 認可保育所と認可外保育所、あるいは、認可保育所とそれ以外の子育て方法（家族保育、幼稚園）との間の圧倒的な税投入の不公平の存在

時代錯誤な「保育に欠ける」要件とそれにより、排除されている保育ニーズの高い児童の存在（ワーキングプア層、高度専門職など） 認可保育所の保育料ダンピング・官業の民業圧迫により、育たない認可外保育市場。認証保育所の抱える競争上の不利。 ベビーホテルのような劣悪な質の保育所の管理問題

（財政面） 硬直的かつ既得権益化する認可保育所（特に公立保育所）⇒高すぎる人件費、手厚い配置、0歳児保育や特別保育の実施率の低さ、利便性の低さ 低所得者、あるいは、擬似的な低所得者の多さから、引上げが難しい保育料。利用者側の既得権益化。

深刻化する保育料の滞納問題 認証や○○保育室などの充実による地方単独負担 障害児対策、病中病後児対策、児童虐待対策 ⇒保育単価の不足と、自治体負担の上昇

保育問題の経済分析 何故、こんな問題が生じているのか。⇒ごく初歩的な経済学（大学1年の最初の講義で習うミクロ経済学）で「全て」説明が可能。 解決策も、初歩的な経済学の応用が可能である。

需給分析の基礎 例）有料老人ホーム市場

市場という概念は、実際にその場で取引（セリなど）をしているものでなくても適用可能。 保育料は、本来、市場の需給を調整する役割をはたす価格であることが期待される。 市場では、そのサービスの価値を、均衡価格よりも高く思っている人が全て取引できる。そして、その高い価値（支払い意思額）－均衡価格が彼の市場取引の利益となる。この合計を消費者余剰と呼ぶ。

例）保育サービス市場

規制による弊害 価格規制の効果

超過需要＝待機児童+潜在的待機児童 待機児童1.8万 認可外保育所18万 首都圏における潜在的待機児童24万 全国的には100万人程度（社保審少子化部会） 供給増があっても、待機児童が減らない理由⇒潜在的待機児童の顕現化。失業率と同様の「逃げ水的効果」。

供給規制の効果

消費者余剰が減少。 新しい均衡価格と本来の均衡価格との差をレント（超過利潤）と呼ぶ。 保育所の場合には、実際に保育料が上がることはないが、このような供給の希少性ゆえ、供給主体の力が強い状況が発生する。人件費の高コスト、組合の強さ、人員配置の手厚さ、特別保育・0歳児の実施率の低さ 割当を行なう必要がある。この割当方法が「保育に欠ける」要件。問題があっても変えられない。

現実の姿

日本の保育サービス市場は、価格規制と供給規制の両者によって特徴付けられる。 財政負担の重さ 保育に欠ける要件、市区町村裁量の割当の仕組みから、需要を割り当てられている人々の需要は必ずしも高くない。 非効率性が発生。

これまでの政策対応 1997年児童福祉法改正「利用者選択方式」 ⇒割当は変えられない。 児童福祉法改正「応益負担原則」⇒「家計に与える影響を考慮して」という但し書き 。7階層の保育料徴収基準 は11階層の基準とほぼ変わらない。東京都区部はさらに多い。 2000年には、設置主体制限が撤廃。

2001年には、公立保育所の運営委託に係る運営主体の制限撤廃。 実際には、利益分配制限、財産処分制約といった営利企業の行動原理を無視した規制があり、実質的に参入動機が働きにくい仕組み 。 定員緩和、供給増も続いているが焼け石に水。潜在的待機児童問題があるから。

何をすべきか 一つは供給増による対応。 新待機児童ゼロ作戦による供給増100万人計画。確かにここまで大きく供給増ができれば問題は解決。 ただし、供給増の場合の基本である認可保育所が高コストの中、それを賄う財源をどこから捻出できるのか全く不透明。 莫大な金額が予想される。

厚労省試算では財源7000億円（保育所分のみ）とされる。 しかし、これは、保育所運営費を保育単価だけで計算し、地方単独分やイニシャルコストなどは全く考慮していないという問題がある。それで、供給量増加は実際に図られるとは思えない。厚労省試算は無責任。 東京の場合には、特に財源問題が深刻化する見通し。

もう一つは、価格引上げによる対応。 財政問題は大きく改善をする。 また、低所得者によって割り出されていた生産性の高い中高所得者が入所でき、非効率性は改善（図よりさらに均衡保育料は上がる）。税収も増加。 ただし、保育に欠ける要件があるため、供給量は増えない（代替需要によって認可外がある程度増える可能性）。 低所得者等の弱者がはじき出されるという問題。

しかし、財政問題は保育料引上げで大きく改善するので、これを用いて、①供給量の増加、②弱者対策、を行なうことを考えることが出来る。 市場メカニズムの導入の戦略。 保育料を応益負担として自由化。均衡保育料まで保育料を引き上げる（図よりさらに大きい）。 さらに、認可保育所間、認可・認可外保育所間の競争原理によって、コスト減をはかる。 その財源で、供給増、弱者対策を行なう。

保育制度改革について ～規制改革で保育ｻｰﾋﾞｽの量的拡大と質の向上を図る～ 資料１ 保育制度改革について ～規制改革で保育ｻｰﾋﾞｽの量的拡大と質の向上を図る～ 平成１９年１２月５日 規制改革会議　重点事項推進委員会　 福祉・保育・介護分野

・ 直接契約方式等の導入 ・ 東京都の「認証保育所制度」の検証 当会議の主張① 「保育に欠ける」要件の見直し 当会議の主張② ・　直接契約方式等の導入 ・　東京都の「認証保育所制度」の検証

会議の主張① 「保育に欠ける」要件の見直し 問題意識 　　児童福祉法（昭和22年制定）にうたわれている「保育に欠ける」という概念 家族が保育 できない 家庭⇒「欠ける」＊ ＊ 広辞苑・大辞林より 「欠ける」： 完全なものの一部がこわれる。また、そうして不完全になる。損じる。 標準的な家族の形 　⇒　正　常 かわいそうな子 保護者の就労状況・形態の多様化、　　社会・地域・家庭の状況が大きく変化　しているにもかかわらず、見直しが　　　　されていない。 官が保育を 　　施す 　共働き世帯数は、専業主婦世帯を上回り、　　　平成18年には53％に達している。　　　（男女共同参画社会白書平成19年度版より） 会議の提言 　　 保育の対象を「保育に欠ける子」に限定している現行の要件を抜本的に見直し、様々な保育支援を必要としてる 子ども・保護者に、多様な保育サービスを提供できる制度へと転換すべき。

認可保育所の入所基準 「保育所」の入所 保育所は、児童福祉法第24条で規定する「保育に欠ける児童」を保護者に代わって 保育する児童福祉施設。 　保育所は、児童福祉法第24条で規定する「保育に欠ける児童」を保護者に代わって 　保育する児童福祉施設。 【児童福祉法第24条 （要約）】 「市町村は、児童の保育に欠ける場合、保護者から申込みがあったときは、 　　　　　　　　　　　　児童を保育所において保育しなければならない。」 （参考）入所手続き 「保育に欠ける児童」の要件 昼間の就労を常態としていること 妊娠中または出産後間もないこと 病気・けが、または心身の障害があること 同居の親族を介護していること 災害の復旧にあたっていること その他、上記に類する状態にあること ・入所申込書に必要な書類を添付し、役所の　　保育課等又は第１希望の保育所に提出 ・申込書には第３希望まで書けるが、自治体ごとに対応（第６希望まで、無制限等） ・入所できなかった場合は、自治体により差異はあるが、概ね以下の対応 　(１)　定員に余裕がないため入所できない利用者に 　　　対しては、選考結果を文書で通知 　(２)　入所申込書は申込みの日の年度中は有効で、　 　　　希望の保育所に受入枠が生じるごとに入所選考の 　　　対象となる 【児童福祉法施行令第27条（要約）】 　保護者が次のいずれかに該当し、保育ができないと認められる場合

保育・子育てをめぐる社会状況の変化 保育サービスの普遍化、量的拡大と多様化 質の向上につなげることが必要 働く女性の増加（共働き世帯＞片働き世帯） 雇用形態の変化（パート、アルバイト、派遣、深夜）と保育ニーズの多様化（一時・深夜保育、病児・病後児） 子育て困難とすべての家庭への子育て支援の必要性（平成18年度における児童虐待相談件数は全国で37,000件以上） 保育サービスへの多様な事業者の参入の萌芽（社会福祉法人のみならず民間企業、NPOも) 子育て経験者等、地域の既存資源の潜在化 保育サービスの普遍化、量的拡大と多様化 質の向上につなげることが必要

会議の主張② 利用者選択による直接契約方式等の導入 会議の主張②　利用者選択による直接契約方式等の導入 市区町村が、施設に対し入所児童を割り当て。 　⇒　施設間で切磋琢磨し、利用者本位でサービスを向上させようという 　　　インセンティブが働きにくい構造になっている。 問題意識 都市部を中心に、自治体独自の取組が行われている。直接契約を採用した先行事例 として、東京都「認証保育所制度」があり、待機児童の受け皿として一定の機能を 果たしている。 利用者が保育所を選択する直接契約方式等を導入する。 　 ⇒　施設が選ばれるための創意工夫をし、多様な保育ニーズに応じたきめ細かい 　　　 サービスの提供が行われるようになる。 会議の提言 ※　低所得者層や虐待児等、配慮や緊急的対応を要するケースについては、直接契約・直接補助方式のもとでも十分に 　　対処可能であると考える。　 都の「認証保育所制度」において、直接契約による利用者にとっての不都合や 問題が生じてないかを早急に検証すべき。 厚労省の意見 認定こども園の実施状況等を踏まえ、保育所において一体的に導入することの可否について長期的に検討

認可保育所を直接契約方式にすると 現在の仕組み 改正後のイメージ 申込み 入所決定 市区町村 市区町村 利用者 利用者 保育料徴収 委託費 要保育度に　応じた補助 市区町村 市区町村 利用者 利用者 保育料徴収 委託費 申込み 事業者認定 入所決定 入所 情報公開 保育料徴収 保育所 保育所 【特徴】 待機児童のいる地域では、利用者が　　保育所を選べない 保育所側に「効率的で良いサービス」を提供する意識が起こりにくい 【特徴】 利用者が保育所を選べる 多様な主体が参入し、競争で保育サービスの幅も広がる　

直接契約・直接補助方式によって、均衡保育料を達成。保育に欠ける要件を撤廃して、供給増を図る⇒待機児童問題の解消。 直接補助は保育バウチャー。例えば、15万円の利用料のうち、5万円が保育料、10万円が保育バウチャーというようにする。だいたい、3割負担程度。15万円の価格は自由化して競争。 ただし、低所得者の保育バウチャーはもっと手厚くして、例えば13万円とする。自由価格は歪めないで、弱者対策が出来る。

保育に欠ける要件で外れていた短時間労働掛け持つ母子家庭、ワーキングプアなどの対策も容易に。 必要な規制は残しても良い。障害児対策など。 病児・病後時対策は、公共財なので補助金増。 これによって、幅広く補助金が行き渡り、保育所間の競争が起きる。 機関補助から直接補助にする効果は、利用者の不公平解消に止まらず、保育所間の競争のイコールフッティングも。供給増が期待できる。

競争によって、運営コストの効率化が図られる。 保育所のサービスも改善。創意工夫による技術革新。 保育料未払い問題解消。 ベビーホテルのような劣悪な質の保育所の管理も容易に。 自治体のメリットは、財政負担減。

改革への批判 応益負担は、低所得者や障害児などの弱者切捨て⇒直接補助で対応。むしろ、保育に欠ける要件ではずれた弱者への保護が可能。 自治体責任が曖昧になり、障害児引き受けない。⇒規制を全て撤廃するのではなく、必要なものは残す。公立に機関補助をして義務化。 質が低下する。認可保育所か認可外保育所の立場か。質にもいろいろある。競争の利益。認可は競争後もプレミアム徴収することで質を確保。

具体的な試算 2005年に企画したアンケート調査を用いて、具体的な改革効果を試算。現在、最新の調査を実施しているところ。 仮想市場法によって、支払意思額WTPを算出。需要曲線を導出する。潜在的な待機児童も計算が可能である。 就業2346、非就業1395サンプル。 結果を、全国規模に算出しなおして財政規模などは計算する。

残された課題 このほかに税収増がある。 認可保育所、特に、公立保育所のコスト削減のソフトランディングを図る必要がある。保育士の退職促進、その活用方法。 保育料増加も段階化で、ソフトランディングを目指す。 そうなると、供給量増加で財政的にはトントンぐらいの改革を目指すべきか。 更なる規制緩和、基準緩和、イコールフッティングが必要。